Экспертизу проходит:

Законопроект О ликвидации экологического ущерба Перейти к законопроекту »


Авторизуйтесь

  • 0 0 Проблемы правового регулирования возмещения прошлого экологического ущерба.
    30.10.2014

    Проблема возмещения ущерба окружающей среде, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью (далее по тексту – «прошлый экологический ущерб») достаточно активно обсуждается учеными и практиками на протяжении последних нескольких лет.

    Актуальность рассматриваемой темы подтверждается также тем, что исследование о возмещении прошлого экологического ущерба в Российской Федерации выполнялось в 2006-2007 году Всемирным Банком.

    В 2010 году Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации был подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов возмещения (ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)» (далее – законопроект), который до настоящего времени принят не был. Разработка данного законопроекта имело существенное значение для изменения сложившихся в нашей стране подходов к возмещению прошлого экологического ущерба, ориентируясь на передовую практику экономически развитых стран.

    Важность разработки и принятия именно федерального закона в сфере ликвидации прошлого экологического ущерба подчеркивалась Советом Федерации Федерального Собрания РФ: в постановлении от 6 февраля 2013 г. № 17-СФ Правительству РФ было рекомендовано доработать и внести в Государственную Думу проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов возмещения (ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)».

    Необходимо отметить, что в российском законодательстве содержатся близкие по значению, но неравнозначные термины «вред окружающей среде» и «экологический ущерб», которые нуждаются в четком разграничении. Например, в статье 42 Конституции РФ говорится об экологическом праве граждан на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В статье 1 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» содержится понятие «вред окружающей среде» - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.

    В первом варианте вышеуказанного законопроекта содержался термин «экологический ущерб» как «стоимостное выражение вреда окружающей среде». Таким образом, первоначальной идеей являлось внедрение в законодательство наряду с понятием вреда окружающей среде еще одного термина. Такое нововведение не встретило поддержки, и законопроект был подвергнут критике.

    Несмотря на замену в более поздних вариантах проекта закона термина «экологический ущерб» на «вред окружающей среде», понятие экологического ущерба как использовалось, так и используется и в настоящее время в официальных документах. В июне 2012 года главой Минприроды РФ было сделано заявление о необходимости принятия долгосрочной программы по ликвидации экологического ущерба, накопленного за предыдущие десятилетия, а в приказе Росприроднадзора № 193 от 25.04.2012 г. «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению инвентаризации объектов накопленного экологического ущерба» приводится определение экологического ущерба как «выраженного в денежном выражении вреда, причиненного окружающей среде».

    Юридический смысл дефиниций заключается в том, что данные понятия должны трактоваться при реализации закона строго в том значении, которое придается им данным нормативно-правовым актом. Кроме того, по общему правилу, именно это значение должно вкладываться в соответствующие термины и в том случае, когда они встречаются в иных законах или подзаконных актах, если только в самом нормативном акте не дается иное определение. Именно поэтому разночтения терминов в законодательстве и правоприменении неприемлемы.

    Можно выделить несколько причин употребления терминов «вред окружающей среде» и «экологический ущерб» в одном значении, а также попыток законодательно разграничить данные понятия.

    Во-первых, в российском гражданском праве, цивилистической науке, а также в других отраслях права и законодательства, термины «вред», «убытки», «ущерб» используются настолько вольно, что это приводит к неоднозначному их толкованию не только учеными-исследователями, но и правоприменительной практикой. Несмотря на то, термин «вред» ассоциируется с последствиями любого правонарушения, данное понятие в российской правовой системе имеет в большей степени гражданско-правовую природу, что обуславливается урегулированностью гражданским законодательством вопросов его возмещения (глава 59 Гражданского кодекса РФ). По мнению некоторых ученых термины «вред», «убытки», «ущерб» отличаются по своему содержанию. Сторонники другой точки зрения считают данные термины равнозначными.

    Во-вторых, в процедурах возмещения вреда окружающей среде в нашей стране и зарубежных странах (например, в странах ЕС и ОЭСР) имеются существенные различия, что послужило причиной различного понимание термина «вред окружающей среде» в отечественном и зарубежном праве. Новый термин «экологический ущерб», как ожидается, будет способствовать гармонизации законодательства России с законодательством государств ОЭСР и Европейского Союза, как в большей степени соответствующий экологическому законодательству зарубежных стран.

    В большинстве стран Еросоюза действуют дифференцированные подходы к изучению, регулированию и порядку возмещения будущих (прогнозируемых), текущих (фактических) и прошлых экологических ущербов (Директива 2004/35/СЕ Европейского парламента и Совета от 21 апреля 2004 года об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде (далее – Директива 2004 г.).

    Согласно положений Директивы 2004 г., понятие экологического ущерба (вреда) применяется исключительно к тем природным компонентам, возможность восстановления которых в натуральной форме существует, а именно, к охраняемым видам и природной среде обитания, водным ресурсам и земельным ресурсам. Директива 2004 г. не применяется в отношении вреда, причиненного атмосферному воздуху, озоновому слою и околоземному атмосферному пространству, а также недрам.

    Директива 2004 г., в отличие от российского законодательства, предусматривает не гражданско-правовые, а административные механизмы по предотвращению и устранению экологического ущерба. Указанные меры природопользователь принимает либо добровольно, либо по решению компетентного государственного органа.

    В нашей стране как понятие «вред», так и «ущерб» имеет, в основном, экономическое, стоимостное содержание и основывается на положениях гражданского законодательства о возмещении убытков (ст. 15 ГК РФ), а также главы 59 ГК РФ «Обязательства вследствие причинения вреда».

    Европейское законодательство, напротив, считает ущерб, причиненный окружающей среде эколого-правовым термином, отличным от гражданско-правового понимания ущерба. Поэтому и устранение экологического ущерба проводится в рамках административно-правовых процедур (например, национальный закон Республики Польша «О предотвращении и устранении экологического ущерба» от 13 апреля 2007 года).

    Учитывая положения действующего российского экологического и гражданского законодательства, а также сложившуюся судебную практику, было бы логично применить административный механизм возмещения ущерба окружающей среде, причиненного прошлой хозяйственной деятельностью. Данная идея уже была изложена в рассмотренном выше законопроекте. Согласно его положений, вред окружающей среде, связанный с прошлой хозяйственной деятельностью - это вред, который причинен окружающей среде на землях, находящихся в федеральной собственности, в собственности субъектов Российской Федерации, в муниципальной собственности и земель, государственная собственность на которые не разграничена, где хозяйственная и иная деятельность в настоящее время не осуществляется, и виновник причинения которого не может быть установлен либо не может быть привлечен к ответственности.

    В законопроекте также содержался термин «ликвидация» применительно к прошлому экологическому вреду, под которой понимается «восстановление нарушенных свойств и характеристик окружающей среды в соответствии с проектами работ по экологическому восстановлению».

    Суть ликвидации ущерба окружающей среде, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, сводится к следующему:

    1. Термин «ликвидация» применяется исключительно к экологическому ущербу, причиненному прошлой хозяйственной деятельностью, которая в настоящее время не осуществляется, а виновник причинения экологического вреда не может быть установлен либо не может быть привлечен к ответственности.

    2. Подобно положениям Директивы 2004 г., ликвидацию прошлого экологического ущерба планируется производить лишь в отношении водных и земельных ресурсов, биологического разнообразия и природной среды обитания, то есть в отношении природных компонентов, возможность восстановления которых в натуральной форме существует.

    3.  Ликвидация прошлого экологического ущерба должна осуществляться в административно-правовом порядке путем реализации проектов по экологическому восстановлению.

    Определяя правовую природу ликвидации прошлого экологического ущерба на основании положений законопроекта необходимо отметить публично-правовой характер данных отношений. Также необходимо учитывать, что ликвидация ущерба не относится к какому-либо виду юридической ответственности, поскольку применяется в отсутствии виновника причинения вреда, а является разновидностью мероприятий по охране окружающей среды.

    Оставьте свой коментарий

    Отправить